基层政府绩效管理探索与实践

北京市药品监督管理局朝阳分局《绩效目标管理》实践与初探 
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“法制打基础，服务赢认同，科技提效率”是北京市药品监督管理局在新的药品监管形势下提出的管理口号，而遵循这一口号，朝阳分局在管理创新上大胆引入《目标管理》，提升分局的整体监管水平和工作效率。
朝阳分局引进《目标管理》有着一定的背景。分局承担着辖区内3023家医药单位和2万多家保健品、化妆品生产、销售企业的研究、生产、经营及使用全过程的监督管理工作。面对如此庞大的监管群体，分局工作人员仅有54人，在人员编制少，监管任务重的情况下，传统的经验式、指标式管理模式已无法达到“为确保群众用药安全，规范药品市场，吃朝阳药放心”的工作目标。尝试用新的理论对行政管理进行方向调整，提高工作效率，引入新的管理方式，成为一种迫切的需要和必然的趋势。
2006年初，局领导班子决定通过与管理咨询公司合作推行《目标管理》，力争通过两到三年的探索和实践，建立起一套适合基层药监分局发展的目标管理体系，以此强化科学管理观念、规范机关工作流程、提高工作效率、激发干部自觉性和创造力，从而推动机关管理方式的转变与创新。

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一、目标管理体系初步尝试
目标管理MBO(Management by Objective)从20世纪50年代自美国诞生开始，就一直是推动工作任务完成和自我管理的一种重要手段。今天，它已经被全世界众多的政府、知名企业广泛应用，并取得了一致的好评。在国内许多地市级政府，《目标管理》被应用在对其下设机构的整体管理和考核中，并取得了较好的效果，但在基层单位运用目标管理理论，管理日常工作、考核工作人员并没有现成的经验和模式可以借鉴。
药监朝阳分局为把《目标管理》真正落到实处，并探索出基层药监应用的新经验，首先统一班子思想认识，为推行目标管理奠定了坚实的基础。其次，成立了以主要领导为组长的领导小组，明确一名副局长具体抓落实，选派有经验、有能力、责任心强的同志专门负责，形成了所有机关干部共同参与的良好开端。


《目标管理》得到分局全体工作人员认可的同时，局领导同管理咨询公司共同制订了目标管理具体实施方案并分阶段对全局工作人员进行目标管理的理论培训。2006年3月17日，在局领导的亲自主持下顺利召开了目标管理启动大会暨目标发布大会。
目标管理启动后，全局干部根据年度目标管理卡中的内容和实际工作的执行情况，月初制定本月目标管理月卡及本月的完成标准和时限，每日填写工作日志，每周对目标执行情况进行周总结并制定出下周的工作计划，月底依照月初制定的本月目标管理月卡进行考核。



考核分为自我考核、领导考核。考核评分标准分为：[超出目标]、[达到目标]、[未能达成目标]、[目标未执行]四个标准并分别制定了相应的考核分数。


二、目标管理信息系统的建立和完善
通过目标管理培训、目标制定、目标启动，目标管理体系在药监朝阳分局已初步建立，但在执行过程中，我们发现在目标制定和执行的各个环节全部需要通过纸质的表格进行记录和存储，造成工作人员工作量加大和数据保存难、不利于统计分析、信息传递滞后、纸张浪费等问题。我们将这种情况形象的比喻为“用打火机点火箭”。为了解决这些新问题，分局同项目组在没有任何同类软件可以借鉴的条件下，共同研发了基于电脑网络的目标管理信息系统。经过3个多月的艰难开发及不断改进，2006年5月初，目标管理信息系统正式投入试运行，并于当月完成了软件培训工作，辅导全局干部将年初制定的年度目标卡输入系统中。


（一）发动群众完善软件功能
目标管理系统试运行期间，我局发动全局群众共征集系统中存在的问题及改进意见53项。软件开发组经过反复论证，采纳合理化建议38项，对系统进行了调整和改造，在原有的功能的基础上增加了目标统计、目标分析、工作提示、协助申请、协助审批、动态目标管理、目标最新进展查询、目标信息输出等功能。系统实现了目标管理体系中的年度目标制定、年度目标下达、年度目标分解、年度目标审批、月计划制定、月计划审批、日志、周总结、月考核等环境的全部在系统中中实现，并予以规范。系统从开发出的事后监督检查系统改造成一套具有提醒、统计、分析、考核为一身的政务公开管理平台。
（二）在不断探索中完善考核体系
考核是机关工作中普遍性的难题，药监朝阳分局在推行《目标管理》中，不断探索、实践把过去的单一是否达到目标考核进行了五次考核体制的改进创新。
1、目标分类考核法：因岗位不同、目标任务的难易不同造成了考核标准的无法统一，我们制定出的目标分类考核法对目标进行了详细划分，分为维持型目标和发展创新型目标，并给与不同的起评分，解决了目标不统一无法考核的问题。
2、共性目标考核：在目标分类考核的基础上结合本局的日常管理理念增加了共性目标考核，考核项目分别有：信息系统的使用、办公环境、督察考核、服务态度、金点子、考勤管理、目标管理、信息报道、优秀案卷优秀笔记、值班检查等内容进行了具体的量化的考核。
3、完成标准考核：及基本完成标准和卓越完成标准。基本完成标准是指目标负责人对当月期望完成的程度，这个标准是每个目标负责人经过努力都能达到的水平。卓越完成标准是指目标负责人在基本完成标准的基础上有更高的期望和要求，这个标准极具挑战性，这更能使每一个被考核者充分发挥工作潜力。
4、细节考核：我们从过去的只对目标进行考核，转变成对目标对策的执行情况进行考核，从过去只选择是否达到目标进行判断，改进为分别对时间、数量、质量进行多方面的评估，并针对该目标对策取得的成绩和不足、工作构想两个方面进行文字性总结，同时增加了选择项目影响目标的因素等。
5、目标能力考核：分局提出了以目标分类考核为基础逐步尝试对干部的能力和素质进行考核。目标就是从单向的目标考核向交互式的目标能力考核过渡，能力部分的考核只用于针对性的开展培训和辅导以帮助全局工作人员提高个人的素质和能力，最终达到分局整体水平的不断提高。
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三、为使目标管理达到预期的效果采取四项制度
药监朝阳分局在推行目标管理前就认识到管理模式的创新，必然会遇到各种各样的阻力和困难，有了先进的软件系统加上坚定信念和强有力的约束机制才能保障管理创新的顺利推进。为此，我们采取了四项制度。 （一）会务制度促进目标考核落实 在每个星期一上午召开的科长会上，我们将目标管理系统通过投影仪上墙，各科室负责人依照系统中的周总结内容汇报本科室的目标的落实情况和下周计划及需要解决的问题。局领导通过会议及时掌握全局目标的落实进度，解决问题，真正实现目标管理全过程监控。 （二）考核汇报交流制度促进问题改进 每月月初全局召开月目标汇报会。会上，各科室分别汇报本科室上月目标的完成情况和科员的考核情况，并提出本月科室目标计划和完成标准；局领导指出在执行目标中存在的主要问题和要求改进的措施。 （三）执行情况、公告制度奖励先进、鞭策后进 在加强了会议制度的基础上，局领导每月同辅导老师一起分两次对各科室的目标执行情况及目标管理系统中的记录情况进行检查，依据检查结果对表现突出的同志予以表扬，对出现的问题及时指出并将结果张榜公布。 （四）月度百分制考核与奖惩、评优、晋升挂钩 在机关推行目标管理前，分局制定了目标管理考核暂行办法。考核分月考核和年度考核，月考核采取自我考评与上级考评相结合，各月考核成绩之合占年终考核成绩的60%，局内民主测评、社会测评各占20%。局内民主测评将在原评办法为基础尝试引入配对比较法，年终考核结果作为奖惩、评优、晋升的重要依据。
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四、与传统管理方式相比，目标管理具有无可替代的优势
在实行目标管理的这段时间里，全局上下发生了很大的变化，管理模式的改变，促进了工作方式的转变，在改变的过程中，我们欣喜地看到了目标管理带来的工作效率的提高，主要体现为以下十一个方面：


（一）责任到人，任务明确
以往，药监局只有全局的工作任务和科室的工作任务，实行目标管理后，明确了副职领导、科长、科员的工作任务，解决了决策层与执行层脱节的问题，做到了层层有责任，人人有目标，保证了决策执行的通畅。
（二）细化工作，标准量化
以往，机关工作有着很强的“弹性”，实施目标管理后，每月和每周，机关干部都要提前计划工作进度、完成工作需要条件和最终要达到的结果。而在开始工作后每日还要填写工作日志，每个周五对本周工作进行总结并对下周工作制订计划。科长每周五下午根据科员的周总结开展科务会讨论科室的工作情况。不仅如此，目标管理系统中新增的日常工作分析模块，还可以帮助每个工作人员对自己的工作用时情况通过图表的形式进行分析比较，在确保重点目标按时完成的基础上，对突发性临时性任务进行分析在变化中寻找规律，以加强日常基础工作，为减少突发性临时性工作对既定目标的冲击做好准备。
（三）督办有力，结果可控
过去，单位的领导方式主要是领导管队伍，通过队伍实现工作目标，即领导（人）---队伍（人）---目标（事）；实施目标管理，单位的领导方式主要是领导管目标，通过目标管队伍，即领导（人）---目标（事）---队伍（人）。领导以完成确定的工作目标为重点来合理配置各种资源，领导的工作重心更加明确突出。通过目标的建立，目标、责任层层分解，会议明显减少了，工作则更有序。领导通过抓目标管理，特别是在目标落实的过程中，减了负，从琐碎的事务性工作中解脱出来，可以集中精力抓大事，谋全局。领导实现“归位”，成为真正的领导。
（四）挖掘潜能，提升能力
传统管理是“生产队长派活”式，属被动式的管理，常常无法激发出人内在潜能和积极性。实施目标管理，目标、责任层层分解，目标所需要的权力下放，各层级工作人员在目标的实现过程中，能够实现自我控制，充分发挥个人的想象力、创造力、积极性，激发了公务员的内在潜能。
（五）注重结果、监控过程
过去每月召开的科务汇报会都是大家口头汇报，能够记录的只有工作条目和工作结果。现在，所有人员通过目标管理系统中的记录情况按照年目标、月目标、日志、周总结进行汇报，为工作的考核也提供了详细依据。
比如，在药监局使用半年的目标管理系统中，记录日志5478 条、周总结1725 个。通过目标管理实施，要求机关工作人员必须注意每一个工作环节和其中的每一个细节，真正把工作做实、做细，一种雷厉风行、务实、求真的机关工作作风已然形成。
（六）工作落实、实现无缝链接
目标管理能使全局目标一致。从局长到科员，虽然工作任务不同，但目标却实现了一致。同时按照既定目标，全局上下呼应，部门相互协作，做到了环环相扣，个人、科室、全局目标融为一体，促使每个人为实现目标心往一处想、劲往一处使，防止了个人的随意性，从而保证了全局目标的真正无缝链接。2006年，药监局按照目标管理的要求，于年初确定了全年的目标任务，其中局长目标任务7项，副职领导21项，科级干部80项，科员332项。2007年，局长目标4项其中对策16项，副职领导目标16项其中对策53项，科级领导86项，科员483项形成了一个个环环相扣、互相交错的金字塔形目标管理责任链。
（七）提高了执行力，确保重点工作完成
机关工作中曾有着“老大难，老大一抓就不难”的怪圈，但个人的精力历毕竟有限，一把手不可能面面俱到。实行目标管理，使全局各项工作更加清晰、具体、可操作。而全局的总目标又被转化为了若干个子目标，落实到具体工作人员头上，使大家不仅了解全局，而且知道自己怎么做、做到什么程度。改变了过去一般工作人员主要靠领导的意图做事和被动应付的状态。
（八）强化了沟通意识，培养了团队精神
工作目标的完成不是一个人或一个科室能够做到的，需要多人或多个科室团结协作，实施目标管理还可以培养每个工作人员的沟通、合作、参与、平等意识等，无形中就培养了公务员的团队精神。
（九）为轮岗制度的实施提供了保障
轮岗制度是机关的重要制度之一，是为了避免因为人熟地熟、在开展工作时受到一定的影响和干扰而采取的定期岗位轮换措施。这一制度有利于提高效率和减少腐败，但在实施过程中，也经常遇到难以想象的困难。比如，在药品监督管理局内，分为市场科、器械科、安监科、保化科、稽查办等专业科室，以往科员轮岗往往需要3个月的时间才能完全进入工作状态，而因为每一个科室工作存在差异，科长的轮岗工作始终无法开展。开展目标管理以来，分局全体干部每人制定了年度目标和月度计划，每个人的工作清楚明了，不论是科长还是科员轮岗时，只要查看新岗位的年度目标、月度计划就可以清楚的了解该岗位的任务和进展及完成情况，为轮岗后干部的快速适应提供了保障。在实施目标管理的一年中，我分局已对科员进行了19人次的轮岗，科长进行了5人次的轮岗，有利地保证了岗位轮换制度的顺利进行。
（十）为实现管理的虚拟扁平化提供了支持
传统组织的特点，表现为层级结构。领导层的指令通过一级一级的管理层，最终传达到执行者；基层的信息通过一层一层的筛选，最后到达决策者。但是，在新经济时代，面对着不断变化的外部环境，传统的层级组织结构无法进行快速的应变，会导致组织效率低下，《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中就指出，要“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。
扁平化管理解决了层级结构带来的问题，而虚拟扁平化更是改变了现有的传统金字塔组织结构。实行目标管理后，朝阳分局内的目标管理系统，通过现代信息处理手段计算机实现信息共享，各种信息不必通过管理层次逐级传递，从而增强了领导班子对环境变化的感应能力和快速反应能力；通过系统快速和“集群式”的方式传递指令，达到快速、准确发布指令的目的，有效避免失真。同时，这也让局领导随时对局内的任何情况了如指掌，杜绝了出现问题一级一级汇报，等问题大到无法解决时才被领导者发现的现象。
（十一）为公务员绩效考核提供了客观依据
公务员考核主要是德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核实绩。但是，在实际考核工作过程中，对公务员实绩考核没有一个特别有效的办法，只能凭借个人总结、领导评价和群众评议等方式，作出一个大概评价，定性的东西多，定量的东西少。在评优、奖励工作中，因为优秀指标少，平衡难，给领导班子带来了很大难度，把握不好，很有可能没有考核出被考核者的真实水平，影响了全局的工作积极性。
实施目标管理以后，由于每个人都有目标管理卡，工作目标、工作责任、工作标准、工作时限非常明确，每月对每项目标都要打分，工作目标完成情况可以量化，公务员之间的业绩就可以比较和衡量。这样就为公务员的绩效考核提供了客观依据，尽量减少了人为的主观性，促进了公务员绩效考核的客观性和公正性。
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五、目标管理中存在的问题及目标管理展望
实施目标管理，就是要细化日常基础工作，挖掘各个环节中存在的短板并予以提高的过程。通过目标管理关注绩效改进是我们不断自我提升和达到战略目标的重要保证。
在实施目标管理的过程中旧的平衡必然要打破，在新的平衡没有建立完善起来之前必然会造成工作量的增大及工作效率的短暂降低。将目标管理系统从应付差事改变成其自我管理的工具需要有逐步认识改变的过程并需要领导的大力支持。如何将变革期尽量缩短是目标管理成败的关键。
今后我们将在目标管理实施中逐步对目标管理系统如何和业务流程管理系统中的数据实现对接并共享，尝试对日常监督检查、抽验等重要业务的标准、流程通过目标管理将其规范化。年底我们将与咨询公司合作对辖区内的监管企业进行社会评议，并在年终考核中引入配对比较法进行局内的民主测评，并尝试建立起朝阳药监的干部素质模型。
目标管理是一种管理工具、考核是手段，建立服务型政府、法治政府、责任政府才是我们的目标，今后我们将在实践中不断完善不断提高。
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